完善信访机制 让信访更加健康有序
作为中国特色社会主义制度必不可少的一个组成部分，信访制度在促进社会和谐、维护公民权益方面发挥了不可替代的作用。当前我国正处在社会转型期和矛盾凸显期，大量的重复访、多头访、越级访日益突出，信访制度面临的困境日益严峻，健全完善机制，是实现信访良性运行的紧迫问题。 一、理顺机制是破解信访困境的迫切需要。信访作为行政性的救济手段，主要目的是用来倾听人民呼声，处理人民意见、建议和申诉。随着社会发展，信访工作日渐成为解决事关民众利益问题的主渠道，处理问题的范围已经远远超越行政范围以外，信访制度这一补充救济制度已经成为了最终救济制度。信访承受着“不可承受之重”。 根据2005年颁布的《国务院信访条例》，“信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”但现在信访已经远远超过行政机关处理权限，除向行政机关“反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”外，信访事项几乎涉及社会生活的所有领域，权益受到侵害要材夜思，生活有了困难要材夜思，邻里矛盾还要材夜思，信访成了群众手中的“万能钥匙”。特别是大量涉法涉诉案件也进入信访渠道，属于行政范围的信访，在某种程度上成为“超级法院”。地方信访工作机构从50年代的兼职处理群众来信的信访员，到专门设置政府信访办公室，再到成立信访局（部分省份设置党委群众工作部），设置党委政府联席办，信访工作机构的规格越来越高，人员数量越益庞大，人大、法院、纪委普遍建有信访室，党委组成部门、政府科局设有专职接待信访来人的信访科室，或专兼职的群众工作室，乡镇也设置类似机构，大部分地区工作机构延伸至村，设立村信访员或群众工作员。尽管从2005年开始，全国连续7年保持信访总量、集体材夜思、重信重访、非正常材夜思数量下降和信访秩序明显好转的“四下降一好转”总体态势，但信访绝对量仍然相当巨大，2011年，单是全国县级以上领导干部接待群众来访就达337.2万人次。2010年海南省群众信访总量67478件（人）次，其中到省集体访397批12517人次，进京重复非正常访599人次，国家信访局交办和全国人大受理转送的信访事项910件。广西都安县总人口不到50万人，2012年头10个月信访局共受理信访件465件（次），接待来访415批1206人次，县、乡两级党政领导定期接访986场次，接访3987批5979人次，受理信访事项3923件，约访、下访2160人（中国.都安老秘网《都安县信访局2012年度工作总结暨2013年度工作计划》）。信访也是基层“难以忍受之痛”。作为畅通群众诉求渠道、维护社会和谐稳定的信访，当前无疑已变异为维稳的代名词。发展是第一要务，稳定是第一责任，对于基层领导来说，一定程度上，稳定要先于发展，发展不好，至多不优先提拔，稳定出了问题，就会立即撤职“摘帽”。信访给基层带来了沉重的政治压力、工作压力和经济压力。当前普遍推行的信访考核，特别是对越级访、赴省进京访的严格处理，轻则记分排队、领导约谈，重则一票否决、免职追责。信访稳定已经成为地方干部，特别是领导干部的“头等大事”。据有关人士统计，信访工作量占领导干部总工作量的十分之一。这种统计有其较为合理的依据。以县委书记为例，现在全国各地都推行领导接访日制度，县领导排班接访，至少一月接访一天，特殊敏感期书记、县长则是轮班隔日接访，其它时间是随到随接，当前材夜思人普遍存在的信“访”不信“法”、信“闹”不信“理”、“信上不信下”心理，到县材夜思很少会按程序到规定部门材夜思，目标就是找主要领导，进一步加大了县委书记工作量，甚至影响到其正常的工作秩序。当前，实行的“属地管理”机制被异化成上级将信访压力转移给基层的通道，相当多的基层无法解决的信访事项，以“属地管理”为由不加区分地交给基层处理，本身即与“分级负责”原则相抵触，造成了基层化解能力不足与接办事项解决困难的反差，一些需要上级政府出台政策解决的共性问题和异地发生的问题，基层只能采取稳控的办法暂时维持现状，实质上迟滞了化解时间。特别是当前，特护期越来越长，中央、省两级党代会，全国、省两会，重大节目、重大活动，甚至部分地区将市党代会、市两会也列入了特护时段，在这些时段，绝对不允许出现进京赴省到市材夜思，往往设立“五个坚决确保”、“六个绝不发生”、“七个绝不允许”之类的目标，为了防止影响到上级对自己的评价以及过高的成本付出，基层都通过在北京、省会派驻值班人员“劝返”，设置检查站、卡口，逐车检查、逐人进行身份比对“截访”，安排大量人手“人盯人”、“几包一”24小时“盯防”，采用手机定位、安装监控等现代技术手段，严防材夜思人员赴省进京。如果材夜思人员突破“重围”，到达上级信访部门并被登记在案，就要通过买通相关人员进行“销号”。尽管目前并没有全国维稳成本的权威统计，但各地维稳成本逐年增长却是不争事实。维稳经费相当于甚至超过政府的民生支出，似已成为普遍现象。广州市2007年社会维稳支出44亿元，比社会保障就业资金35.2亿元还要多出许多，为此招致广州市人大代表的强烈质疑。**** Hidden Message *****二、科学合理的机制是实现信访健康有序的前提。信访问题的出现，是信访机制不顺、外部多种因素交结的结果。集体访、越级访、极端访等，本是明文禁止的材夜思方式，但如今却成为信访常态，信访制度无力应对。要使信访要回归正常轨道，首先要从建立健全规范有序的信访制度机制着手。信访事项分流是畅通信访渠道的必要举措。当前信访部门已由诉求表达通道变成了问题解决终点。信访机构众多，却互不统属、职责不清。单纯强调基层责任，层层下推，造成基层应接不暇。分流信访事项，多渠道解决是目前应该采取的手段。一是事由分流。现在普遍设立的党委群众工作部，或者党政共管的信访局，很好地实现了党对信访工作的领导，但由于信访工作涉及具体事务太多，过多涉及政务、甚至司法事项，党对信访工作的宏观领导和指导，变成了实质上的处置处理，明显带有“以党代政”“以党代法”色彩，容易给党的形象与权威造成不良影响。作为权力机关的人大本应在信访有更大作用，特别是在监督政府行为、督办案件办理方面，如今起的作用却相对较小。当前要分清各信访部门责任，特别是涉法涉诉案件，必须从信访局系统脱离出去，回归正常的法制轨道，采取“接而不理、随接随转”的原则，交办司法系统解决，维护法律审判的严肃性。办结的案件应该转交人大进行核查，必要时由人大组织召开听证会进行最终认定。二是层级分流。 当前人口流动性增强，人户分离现象相当普遍，“属地管理” 原则强调户口所在地责任，上级部门不分化解能力单纯交办户口所在地办理，使信访事件的化解更加困难，进一步导致“属地管理”变异为“属地稳控”。当前，“属地管理”应该分解为“事发地化解”与“居住地稳控”，并着重强调“事发地”化解责任，并与“分级负责”原则很好地统筹起来，交办信访事项时，不再简单地层层下传，而是交办有能力化解的层级，并明确化解责任，确定化解时间。三是技术分流。主要以来信来电为主的信访，当前已演变为以来人为主的“人访”，不仅提高了信访的经济成本，也加大了信访的社会成本，规模越来越大的群体访蕴含着相当程度的社会风险。依靠技术的力量分流信访，是符合社会发展的一个重要手段。现在全国各地信访部门都设立了网上信访入口，并能及时查看回复。各级政府老秘网都设置了省长、市长、县长信箱，网民可以随时登录反映问题，广东东莞市还启用了视频信访系统，在规定时间访民可以通过网络与市领导亲自对话，也十分有利于减轻信访部门的接待压力。不管是邮箱信访、来电信访、微博信访、甚至是视频信访，都是适应形势要求的创新举措，有利于进一步拓宽信访渠道，但关键是必须提高办理效率和办理质量，赢得群众的真正信任和认可。建立终结制度是终止材夜思权滥用的有效手段。贾庆林同志在政协十一届全国委员会常委会工作报告中透露，全国政协提出了建立健全非正常材夜思终结机制的建议，为党和政府完善社会管理政策提供了重要参考。当前，信访量大，除了当前我国处于特殊发展时期，矛盾纠纷易发多发、初访量大外，更重要的是存在着大量的非正常访。对于非正常访，目前并没有权威、统一的定义。《国务院信访条例》规定了六种非正常访行为，这六条已经属于违法行为，不仅属于依法终结范围，而是必须依法打击的行为。要依法终结的非正常访，除了信访条例规定的六种行为外，还应该包括其它依据规定已经处理完毕的案件。建立健全信访终结制度，就是给信访机制建造“总闸门”，防止材夜思权滥用。信访终结制度要解决四个问题：谁来终结、如何终结、怎样认定终结、终结后重复访怎么办。《国务院信访条例》已经设立了信访三级终结机制：即对于信访事项处理意见不服的，可以向上一级行政机关申请复查，对复查意见不服的，还可以向再上一级行政机关请求复核，但是复核意见为终局结果，对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，不再受理。依照规定，相当多的信访案件本来应该在市一级实现终结，而且信访部门包括上级信访部门都“不再受理”。中央政法委、最高法也出台了相关信访案件终结办法，并对可以终结的案件类型进行了明确规定，但事实上这些规定都没有得到完全执行。“案结”事不了，名义上“终结”事实上并没有“终结”。出现这种情况的原因可能有两种，一种是事情没有得到合理解决，第二种是已经合理解决，但材夜思人并不认可，继续材夜思或者越级访。虽然上级机关“不再受理”，但仍然会以通报、通知的形式告知下级机关，特别是信访人户口所在地政府，继续形成对下级机关的压力，实质上是另一种形式的“受理”。特别是特殊敏感期，通知、通报给基层带来的压力更重，基层都把可能越级访、重复访的对象列为重点防范对象。现行的信访终结机制，虽然规定了最终认定终结，可以采取诸如多方听证等方式进行，但单纯规定终结后案件“不再受理”，至于不再受理还重复访的，如何处理没有明确规定，显然给越级访、多头访、重复访留下了隐患。完善信访终结机制，关键的突破口在于终结后该如何办理，只有解决了这个问题，真正“终结”才有可能。扭转考核方向是理顺信访机制的关键环节。在信访等同于稳定的惯性思维推动下，普遍推行的信访考核，过分强调对信访的数量化统计，不加区别地对赴京赴省访数量进行核算，使基层的信访工作重点从化解趋向于稳控。材夜思权是宪法赋予公民批评建议申诉权的一个重要部分，稳控这一极易导致违权违法的举措本就不应该存在，但现在却成为基层减少信访量，特别是阻止越级材夜思的“杀手锏”，也直接导致基层“稳控重于化解”的行为趋向，甚至滋生了诸如安元鼎保安公司之类的靠违法行为谋利的集团。针对这一现象，中央曾多次出台文件，明令禁止地方“截访”、“控访”，但截访现象却有禁不止，只是变为了所谓的“内紧外松”，也就是“严盯死守”。在十二届全国人代会上，全国人大代表、长沙市副市长何寄华提交了《进一步完善信访工作机制的建议》的提案，建议明令禁止地方政府采取任何措施围堵、拦截群众材夜思，并逐步取消针对地方政府的信访考核制度。从现实看，信访作为社会稳定的“风向标”，短时间内完全取消考核不可能也不合理，但改变信访考核的重点，将问题化解作为主要考核内容、将不发生恶性群体事件作为信访考核底线似乎更加科学，也有利于信访走上正确轨道。三、信访机制良性运行需要创设更加良好的法治环境。党的十八大报告将“全面推进依法治国”确立为推进政治建设和政治体制改革的重要任务，对“加快建设社会主义法治国家”作了重要部署。信访实践表明,信访在保护弱势群体利益,提供民意表达渠道、促进立法、改善执法、改善司法和制度创新方面有着不可替代的优势，信访是实现法治的重要手段。从另一方面看，法治是信访制度赖以存在的制度环境,当前法治的不成熟、不完善成就了信访的“发达”。加快社会主义法治化进程，既确保公民依法充分享有材夜思权，又防止材夜思权滥用，是信访机制良性运行的关键。一是健全完善法律体系是根本。《国务院信访工作条例》是一部行政性法规，当前信访已经远远超出行政范围之外，大量涉法涉诉事项进入信访渠道，而且人大、党委，甚至社会团体、企事业单位都设有信访机构，处理来信来访，以一部行政性法规作为指导，显然是不合理的，也并不符合法治精神，制定国家信访法应该很有必要。从另一角度看，司法是解决社会矛盾纠纷的最后防线，也是矛盾纠纷的最终裁决者，当前信访已经不是单纯的下情上达，而主要指向权益诉求，权益保护应该通过法律实现，权益受损最终可以通过诉讼解决。当前，多数群众面对权益受损，特别是因为政府行为造成权益受损时，不选择通过诉讼，而是通过信访维权，法律缺位、司法缺位也是原因之一，应该通过完善公民权益保护法律规定、扩大行政诉讼受案范围、完善司法程序设计，以成熟缜密的法律法规体系，为各类矛盾纠纷打通法律救济渠道。二是依法执政、司法公正是关键。当前信访多发多样，明显带有特殊的阶段性特征，是经济社会发展过程中的问题，但成因却与基层普遍存在的决策不民主、不科学，行政不依法，诉讼时间过长、成本太高，部分基层法院甚至存在判决不公的问题，很多机关存在服务态度不好、工作效率不高等现象密切相关。即使是在处理信访问题时，一些地方和部门履责不够，解决问题不及时，甚至带有明显的人治特色，以至形成了“老大难、老大难，老大出面就不难”的现象。特别是在特殊时期，为求一时和谐稳定，经常发生违反法律规定，随意满足个别信访人的不合理、不合法诉求的现象。可以说，一定程度上说，很多信访问题是基层不当作为造成的，很多难以解决的问题是被基层拖大的，不少重复访、越级访人员是被基层惯大的，也导致了其他信访人的争相效仿，诱发了新的社会矛盾。提升基层民主决策、依法执政、公正司法能力，转变政府职能、提高服务水平，才能从根本上减少信访初发量，遏制信访高发势头，使信访工作回归到原本轨道。三是增强群众法制观念是基础。随着社会发展，群众的民主意识、权利意识已经觉醒，但法律意识没有同步跟进，法律知识相对缺乏，感觉到权利受损不分事由就要材夜思。当前在畅通信访渠道、充分保障群众材夜思权利的同时，必须抓住法制宣传教育这个环节，改变群众“信访比法管用”、“小闹小解决、大闹大解决”等错误观念，引导群众从主要通过信访解决问题转变为主要通过诉讼、调解、仲裁等法定方式解决问题，最终走上依靠法律“定纷止争”的轨道上来。要充分发挥好现有信访法律、法规的作用，让群众清楚可以做什么、不应做什么，引导群众正确行使信访权利，形成良好的信访环境。如果崇尚法律成为全社会的普遍信仰和行为准则，则公民通过材夜思，特别是通过非正常材夜思解决问题，都将逐渐丧失存在的现实依据。
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