检察机关加强和创新社会管理的路径选择

  2010年最高人民检察院《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》对检察机关参与社会管理创新的内容作了具体规定，即积极参加社区矫正工作，监督监管场所依法、文明、科学管理，协助做好特殊人群的服务管理，积极参加社会治安重点地区综合治理，积极参与网络虚拟社会的建设管理，加强检察网络建设和检察宣传工作六项内容。过去的一年里，检察机关围绕这六项内容积极开展管理创新工作，为提高社会管理科学化水平进行检察助推，并且取得了较好的效果。如今，检察机关在加强和创新社会管理中，在继续深入推进上述六项内容的基础上，应当眼阔社会生活的最新变化，社会矛盾的最新发展，社会管理的最新要求，在强调依托职能加强和创新社会管理的同时，应积极探索内部管理方式的变革，即解决检察机关内部管理的加强和创新问题，只要这样进行的各项改革和延伸的各个触角，才能将主体的能动作用凝聚并放大，完成其预设的各项社会管理目标。
    内部管理的创新是检察工作的力量和源泉，通过整合内部资源，优化职权配置，统筹形成合力，达到内部管理的有效性和高效性，在根本上有利于提高检察工作效能，并进而推进检察机关对社会生活的正确干预与深度影响。强化内部管理的功用以及其相对于检察机关在总体上加强和创新社会管理的重要性是不言而喻的。而谈及检察机关内部管理的加强和创新，可以涵盖的范围非常广，涉及的点也非常多，理论与实践部门的专家学者也做了很多不同角度的论述。对此，我认为检察机关的内部管理要在发展中求转变，各地检察机关一方面要放眼全局，以解决真问题、新问题、难问题为出发点进行宏观基础性的管理创新，另一方面也要将视角收回，注意结合本地区的区域特点，进行微观多样性的探索推进。只有两方面做到有机结合，检察机关才能真正强于内，而行于外。
    其中，对于前者我们以检察权的优化配置来看。现有检察权的配置在实践中存有困惑和在理论上争议最大的关键点，就是如何正确认知检察机关诉讼职能与监督职能的关系，并以此为基点进行符合规律的检察改革继而进行具体职权配置问题。二者是可以进行无缝对接而相辅相成为一体存在，还是从根本上存有冲突而难以进行职能上的交叉与促进，一直难以形成较为一致的看法。关于这一问题，我们认为，检察机关内部管理的加强与创新要以最优化实现检察职能为根本目标，监督职能不能脱离诉讼职能而存在，如果脱离具体的职能抓手将从根本上削弱监督效果。而在诉讼推进过程中，如何处理好办案职能与管理职能的关系，整合各方力量进行检察工作管理，并进行诉讼监督路径上的选择和方式上的变化就尤为重要。对此，部分检察机关探索建立的专门案件管理中心，通过新型集中管理的模式和手段，有利于从根本上改变行政化管理模式的弊端，是制度化管理在理念上的一种突破。这种在加强办案部门自身管理的同时，又引入相对独立的综合性管理机制的创新，符合权力运行的逻辑发展，有利于整合与优化检察权力运行，有利于推进法律监督的实现，是值得推广和借鉴的。
    此外，相对于各级检察机关较为一致的针对宏观基础问题的改革路径和实践探索，各地进行更具特色化和更有针对性的变革，也尤为重要，以上海增设独立的金融检察部门为例。近期，上海检察机关针对金融犯罪案件的特殊性，成立了专门的金融检察部门，创新案件专业化办理的条线模式，这种权力运行模式的变革，就具有很强的地方特色，是根源于特定区域特定要求的创新变革。金融是现代经济的血脉，随着上海国际金融中心建设步伐的不断加快，上海同时也成了非法金融机构和不法分子从事金融犯罪的重点区域，犯罪态势愈发严峻，犯罪手段不断翻新，新类型犯罪不断涌现。在金融犯罪案件的处理中，抛开金融体制本身等宏观因素的制约，如金融保护机制少，行政监管缺位等，还有立法层面的一些问题，如非法占有目的规定过于严格，刑法中缺少虚假陈述性金融诈欺的罪名，等等，金融犯罪之所以在实践中感觉很难处理，其实是实体问题和证据问题交织的结果，这跟金融领域的专业性有关，也跟金融犯罪的特征紧密相连。金融犯罪案件不同于其他刑事案件的最大特点是精心计划的智能型犯罪，和激情犯罪不同，从犯罪的起意到犯罪的实施的所有阶段都是精心策划的，在司法认定中，因为对手的专业性和智能性而必然会存在难点，而当专业难点遭遇证据难点，无疑会增加对具体案件的把握程度。统计数据表明，相较于前几年，金融犯罪案件数量增幅明显。2009年上海法院共受理一审金融犯罪案件 896件1086人，审结生效834件984人，涉及的犯罪种类包括伪造货币、非法吸收公众存款、妨害信用卡管理、信用卡诈骗、保险诈骗、信用证诈骗、内幕交易罪、洗钱罪等多种罪名，其中金融诈骗686件，占76.5%。综观这些金融犯罪案件，往往涉案金额大，被害人众多，社会反响强烈，容易引发不稳定因素。由此，针对上海金融犯罪高发、多发的现状，进行专业化的新型办案模式的创新，有针对性的防治兼施，有利于检察机关和检察干警能够着眼于大的社会背景，遵循金融和司法双重规律的制约中进行职能推进，有利于从根本上发挥检察机关的职能，通过检察职能助推社会关系协调、社会行为规范、社会问题解决、社会矛盾化解、社会公正促进、社会风险应对以及社会稳定保持，全面加强和创新社会管理。
    10年前，源于中国社会转型的现实需求，社会管理被首次明确列入政府的目标职能。十年弹指间，社会管理的内涵经历了数次调整，内容不断丰富。与中央一以贯之高度重视相伴随的，是有关社会管理的改革思路和工作部署日趋清晰。2011年，胡锦涛总书记强调，社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。在我们这样一个有13亿人口、经济社会快速发展的国家，社会管理任务更为艰巨繁重。我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。检察机关作为国家的法律监督机关，检察人员作为公平正义的守护人，遵循检察规律，秉承检察理念和立足检察视角来加强和创新社会管理，是历史和时代赋予我们的职责和使命，检察机关和每一个检察干警对此必须要深入领会并融会贯通于具体工作中，真正有所思、有所感，有所作为。
    （作者系上海市检察院第二分院党组书记、检察长）