打造高质高效的公共文化服务体系

   回顾党和政府的历史文献可以看出，公共文化服务体系建设问题是在2005年文化体制改革试点的中后期提出的；2007年6月，胡锦涛同志主持政治局会议专门研究这一问题，使公共文化服务体系建设成为一项基本国策。
    但是深层的认识问题并没有完全解决。有不少领导认为，公共文化服务就是政府出钱，满足公众的基本文化需求。我们需要懂得，公共文化服务不是计划经济时的遗留物，而是市场经济条件下，考虑到公民的公共文化需求，出于社会正义和发展引导目的的另一个全新制度安排，应与文化市场具有良好的互补互动关系。
    目前我国公共文化服务提供的范围是否合理   
    合理的公共文化服务除了政府文化部门应该提供文化政策和文化行政服务以外，主要有下述三类。
    1.重要公共文化设施。重要公共文化设施具有一定的天然垄断特性。国家应以公共投入的方式予以系统建设，普遍均等地提供给全社会所有公民。公民作为纳税人则有权享用各种公共文化设施及其服务，如公共图书馆、公共媒体等。
    2.对各种特殊尤其是弱势群体的扶助。我们的社会发展还不平衡，很大一部分人口还很少文化消费，这些消费不仅是娱乐，也和他们自身的发展、命运的改变相关，因此社会从社会公正、人类尊严出发，以共同体的名义向他们提供有效援助。
    3.对文化原创的支持、资助。哲学、科学与艺术事关人类发展、国家声望及文化认同和文化多样性的丰饶度，今天各国政府都会予以特别支持。伟大文化艺术作品的产生总是小概率事件，而一件具有创新性的文化产品的公众接受却有一个漫长过程，原创是一项高风险的事业，市场对这类风险下注胆量不足。因此文化生产需要公共文化服务支持。另外各种文化遗产是重要的文化资源，不仅属于当代人，也属于子孙万代所有的人。市场对其难免有过度开发倾向。因此需要有市场机制以外的制度安排。
    主动提供公共文化服务无疑是一个富裕、文明、民主、和谐的社会和国家的重要标志。我国当前的公共文化服务大致与上述模式吻合。但在一些方面的投入也嫌过大，如各类媒体。文化内容的提供在很大程度上应该发挥市场的作用。
    公共文化服务效率的提升空间较大   
    近年来我国公共文化服务供给水平在提高。东部地区的大中城市纷纷兴建新的图书馆、博物馆、大剧院；县以下层面则有“五大文化惠民重点工程”（广播电视“村村通”、乡镇和社区综合文化站、文化信息共享、农村电影放映、农家书屋）在积极构建。总之，国家公共文化基础设施体系建设已全面铺开，国家文化部也在积极推进公共文化服务示范区创建工作。
    但在这些初步的工作中已经可以看到一些带普遍性的问题，如广电“村村通”工程用三种传输系统进行覆盖还留有不少盲区死角，在今天电信、广电、互联网技术上已形成三网融合趋势的条件下确有重复建设的嫌疑；而农家书屋工程配发的图书不仅很难满足读者的需求，并且因为体制上的区分，不能与县市图书馆或教育机构进行调剂流通。这些都影响了 2006年制定的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出的“坚持公共服务普遍均等原则，兼顾城乡之间、地区之间的协调发展，统筹规划，合理安排，形成实用、便捷、高效的公共文化服务网络”目标的迅速实现。
    上述问题也许可以用效率低进行概括。而低效正是与市场失灵并列的“政府失灵”的典型症状。这正是为什么公共服务在公民基本需求和权益满足的优先性排序上比较靠后的原因。我们不是用一个经济上更有优势的制度安排来弥补市场失灵，而是不得已用一个经济功能稍差的制度来作补充。因此我们必须对公共服务介入的门槛严格把守，而且也应想方设法令其提高效率。
    尊重公共需求，创新公共文化服务   
    我们认为公共文化服务不仅与市场制度有区别，可以相得益彰，而且也需要借鉴市场经济的某些长处，以提高公共服务的效率。例如当前国际上的一种趋势是将公共文化产品的生产和提供环节分开，让政府举办的、由公共财政供养的一线公共文化生产部门尽可能少，而提高政府采购的比例。也有一些国家对古典音乐演出机构的资助与其市场开拓挂钩，调动其市场营销的积极性。此外，公共服务不仅是政府的责任，也可以用公共投入调动民间的积极性，共同提供公共文化产品。
    国内一些地方让乡镇文化站资助排演的文艺节目在不同乡镇甚至跨省市巡回演出，这就摊薄了公共文化产品制作成本，增加了有效供给。还有一些地方将在城市广场进行文艺活动的团体动员起来到农村演出，政府配备一辆演出用“大篷车”（可拆装成一座舞台），支出少量的交通费和误餐补贴。结果是“演员”和观众遇到一起，如鱼得水，政府还可以“搭车”开展一些政策宣传。
    绩效评估要用除法   
    提高公共服务效率的根本办法是创新预算管理程序，加强民主监督。有的地方尝试在动用公共预算进行公共文化服务设施建设之前，在社区居民中广泛征求意见，甚至通过投票确定项目。但这样的做法还不普遍。我们注意到，十七届六中全会《决定》中提出，要对各地各级领导的有关政绩进行考核。
    绩效考核显然是一个提高公共文化服务效率的好办法。但目前很多考核办法主要是做加法，看你今年投了多少，明年又了投入多少，不断累进。而真正的绩效考核应该是做除法：答案是公共投入（分母）与公众满意度（分子）之比。
    原则地说，效率可以分两个阶段进行测度。第一个阶段是测度财政投入变成公共产品的效率，如看100元投入是否换来了100元的产品。第二个阶段是测度所提供的公共产品与消费者满意度的关系，100元的产品是否得到百分百的肯定。经过两阶段评价的最高分是100，是最高效率。而假如100元的投入只带来60元的产品，那么第一阶段测评得分60；而如果 60元的产品只得到 60分的满意度评价，那么总评分就是 36，这就是严重的低效率。只要我们的各级政府从上述绩效评估方法入手，不断通过体制机制创新提高服务效率，那么当最终获得100分的时候，公共服务程序民主化的转型可能已“静悄悄地”完成了。因为公共服务最终是否搞好了，是看“群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应”。对于我们的国家来说，渐进式的改革也许效果会更好！作者：章建刚 来源：学习时报