构建社会主义和谐社会,是我们党从全面建设小康社会、开创社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务,适应了我国改革发展进入关键时期的客观要求,体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望,对于维护群众合法权益,做好新形势下的社会稳定工作有着重大意义。
任何一项法律制度和工作机制都是社会文明演进的产物,体现着一种社会需求,承载着一定的历史使命。信访工作也不例外,作为一种倾听人民群众的呼声,沟通与人民群众的联系,调解人民内部矛盾的有效方式,它不仅在市场经济条件下承担解决多元化的矛盾纠纷,调节利益关系、维护社会稳定的任务,而且在完善社会机制、改善投资环境、构建和谐社会中发挥重要作用。在我们倾力构建和谐社会的今天,认识信访工作的社会功能,探寻信访工作的价值取向,凸现信访工作的独特作用,显得尤为重要。
和谐社会呼唤信访工作必须重视和加强
第一,和谐社会强调以社会稳定为前提,而信访工作则是维护社会稳定的重要基础。构建社会主义和谐社会,核心在和谐,本质在稳定。必须紧紧围绕这个核心和本质,不断创新和谐稳定的工作思路,找准维护稳定工作的着力点。这个着力点就是要面对新形势新要求,针对群众反映的热点、难点问题,探索切实有效的方式方法,把做好信访工作作为提高执政能力的重要途径。通过做细做实人民群众来信来访工作,化解消极因素,调动积极因素,调处化解社会各类矛盾,在维护群众的合法权益,维护改革发展稳定的大局,推进民主法制建设中发挥积极作用。
第二,和谐社会必须有法律机制的保障,而信访工作则是推进法律争端调处的重要手段。构建社会主义和谐社会,对发展社会主义民主,健全社会主义法制提出新理念新要求,但要体现民主与法制的统一、公平与效率的统一、活力与秩序的统一、科学与人文的统一、人与自然的统一,除建立有效的法律机制保障外,还必须有多样化的纠纷解决手段。从原始社会的同态报复开始,人类社会便开始了寻求和谐争端解决机制的漫漫征程。从私力解决到诉讼救济,从和解到仲裁等,解决方式的多样性,反映了人类社会对寻求和谐争端解决机制的向往。在诉讼不堪重负且成本较高的情况下,公正、高效、经济、便捷的纠纷解决方式便成为人们的迫切需求。我国《信访条例》跨越了巨大的历史空间,正本清源,将一种全新的信访工作理念和寻求的途径、形式、程序等展现在人们面前,它所体现的自愿原则、公平合理原则、分级负责原则以及高效、灵活、公正、平和、成本低廉、实用方便等特点,满足了市场主体和人民群众解决多元化争议的社会需求,而且充分体现了新的时代理念与高度负责的精神。它充分尊重当事人意愿,贯彻意思自治原则,最大限度地发挥现代人独立、平等、协商的自律精神,较好的体现“一府两院”调处、人大监督的作用,通过法律、道德、情感、习惯等综合手段,公平合理地解决纠纷,及时有效地化解社会矛盾。实现当事人利益与效率的双赢,因而它倍受人民的青睐。
第三,和谐社会寻求道德规范、秩序井然,而信访工作则是促进精神文明的重要措施。构建社会主义和谐社会,对加强全社会的思想道德建设,形成良好的社会氛围和人际关系提出更高要求。在实施公民道德建设工程,开展社会公德、职业道德、家庭美德教育,倡导爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献的基本道德规范,培养良好的道德品质和文明风尚的进程中,必须建立均衡的、多样化的纠纷解决机制,依靠党委、人大、政府的各种职能调处民商事诉讼的替代形式,真正形成多元化的权力结构,使之在构建和谐社会中发挥综合效应。信访工作正是将法治精神与人文精神有机结合,重视柔性执法和社会效果,以至诚至善的精神追求,灵活务实的调解艺术,启迪心智,回归理性,平衡利益,促进交往,为促进本地区道德规范,营造和谐社会环境产生一种综合社会效能。
因此,信访工作不论在维护社会安定稳定,推进执法公平、正义中,还是在促进公民道德规范、社会秩序井然中都发挥了助推器的作用,必须得到各级各部门的重视和加强,并在和谐社会的建设中发挥重要的作用。
和谐社会期待信访工作必须改进和完善
做好信访工作,是形势发展的需要,人民群众的迫切要求。然而,推进信访工作有效开展却是一项复杂的系统工程,唯有精干的工作队伍,健全的工作制度,完善的工作机制,有效的实施措施,才能彰显其在构建和谐社会的建设中发挥重要作用。笔者调查认为,做好新形势下的信访工作,必须从以下方面形成共识,加强和改进工作。
第一,面对信访的形势和特点,必须更加重视和加强信访工作。随着改革的深入和社会利益格局的调整,各种社会矛盾不断凸显出来,信访工作遇到了许多新情况和新问题,面临着比较严峻的形势。从人大信访工作看,信访总量呈上升趋势,信访形式也发生明显变化,由过去的来信为主向上访为主转化,来访量增幅明显高于来信量,且信访呈现出“四性”的新特点:一是集体性。一些上访者为了实现自己的目的,认为上访人去的多,才会引起领导的重视,事情才好解决。因此,有准备、有串连地约定多人共同上访,造成集体上访现象越来越多,有的集体访甚至选择重大会议期间,有意制造负面影响。二是集中性。信访热点问题相对集中,主要是司法机关司法不公;国有企业改革、职工下岗、分流安置出现的各种问题;征地拆迁及征地款分配不公;农村土地林地承包和基层民主政治中出现不依法办事,侵害农民合法权益问题;反映(举报)领导干部腐败现象要求查处等等。三是复杂性。一些信访问题的解决要涉及多个部门单位,处理难度大,有的多头寄信、多头上访,非正常信访量不断增加,加重了信访工作的负荷。四是重复性。群众越级上访、重复上访占一定的比重,有些信访件往往刚办结,又会收到相同事项的信访件。针对当前面临的信访形势和特点,必须把做好信访工作放在提高执政能力,构建和谐社会这个更大、更高的目标中去研究和把握,引起各级各部门更加重视,建立强有力的信访工作组织,构建“大信访”格局,从机构、制度、干部队伍建设,以及办公条件等方面切实加强信访工作,为做好信访工作提供有力的保障。
第二,针对信访面临的困难和问题,不断完善信访工作机制。在贯彻“三个代表”重要思想的实践中,信访工作已成为密切联系群众、反映社情民意、维护群众合法权益、保障社会安定稳定的重要工作,得到各级党委、人大、政府的高度重视。但是信访工作是一项牵涉面广,政策性、法规性强,情况复杂的系统工程,要使信访工作取得实实在在成效,还面临许多困难和问题,就人大信访工作而言,存在主要问题表现在:一是信访机构不健全、人员不稳定、素质不够高。当前,人大信访量逐年上升,但县级人大尚没有专门的信访机构和编制,从事信访工作人员仅是从人大机关干部中指定兼职人员,挂靠一个工作委(室)。由于机构设置不健全,人员少且不稳定,加上业务不精、责任不清,因此工作开展不规范,责任落实难到位。二是办理责任难落实,督办效果不理想。一些部门对人大转办的信访件认识不到位,存在重答复、轻办理的倾向,且答复也是避重就轻,对关键问题推客观原因,甚至踢皮球,办理拖拉推诿,加上承办信访人员对答复未做调查核实,草草结案,对关键问题督办不力,达不到应有的效果,因而产生一些案件重复上访、多头上访,甚至越级上访。三是法规宣传不够,接访工作不规范。造成信访问题增多,而办理效果不佳的另一个原因,一方面是《信访条例》和法规宣传不到位,群众维权意识的增强与法制意识的淡薄形成明显反差,一些群众为维护自身利益,不管符合不符合《信访条例》、在不在理,就登门上访或一纸诉到人大要求解决问题。另一方面,办理信访人员本身素质和方法欠缺,对案情未做深入了解,仅凭对群众的同情心草草受理,存在大包大揽现象,因而产生“有访必接”,但接了又难办或办不好而导致重接轻办,办理质量不高。
要扎实有效做好人大信访工作,必须从加强领导,完善工作机制入手。首先,必须强化人大信访机构、充实信访队伍。要按照中央“信访工作只能加强、不能削弱”的要求,设立与同级党政部门同规格且直属于常委会的信访机构,促使机构与工作任务相适应,同时选配政策水平高、工作责任心强、专业素质过硬的信访干部,从事人大信访工作,形成 “有人办事、人能办事、能办好事”的工作局面。其次,完善工作机制,健全各项制度。面对日益增多、案情复杂的信访件,要使信访的办理有序并卓有成效,必须建立以下几项制度:一是转办备案制。将人大信访件按批评建议、揭发控告、刑民申诉、纠纷求助等分类详细登记,将那些不必要或不适宜转办的案件及时答复;对转办件要提出办理意见和要求,并对办理过程和结果做好备录。二是回访制。在督办过程中,加强与信访人和承办单位之间的联系,及时将双方的意见反馈给对方。三是包案制。对一些重大违法问题或关系群众切身利益的重大问题,落实领导分工督办责任制。四是协调制。对涉及多个部门的信访件,加强人大与“一府两院”部门在案件办理过程中的协调,分清责任、形成合力,促成问题的有效解决。五是个案监督制。对疑难案件、重要案件,人大信访室将其交由人大常委会列入个案监督范围。六是会议交流制。定期不定期召开信访工作分析会,加强与党委、“一府两院”信访部门的沟通联系,交流、汇报和通报信访工作情况。
第三,把握信访工作大局和重点,不断改进工作方法。当前地方人大信访工作面临着新的形势和更加艰巨的任务。为适应这一局面,从事人大信访工作就必须转变观念,把握大局,改进工作方法。一是要从单纯办理信访向为党的中心工作服务转变。要纠正人大信访工作与经济工作贴不上的思想,跳出就信访抓信访的“小圈子”,找准切入点为经济发展这一大局服务。二是要从微观办理向宏观指导转变。要在做好日常信访接待工作的同时,善于捕捉有价值的信访信息,及时传输给有关部门,为组织和领导决策当好参谋,提供服务。避免决策失误而造成新的信访。三要从独家办信访向联合办信访转变。要树立“大信访”观念,建立与机关内部各工作部门及“一府两院”信访部门经常联系协调制度,形成合力,提高解决处理问题的力度和实效。四要从群众上访向深入基层接访转变。人大常委会要会同“一府两院”有关部门定期组织人员到基层接待人大代表和人民群众,把做好信访工作与法规宣传教育和依法办理有效结合,把接待群众来访与落实责任、归口办理有效结合,把落实群众逐级上访与做好初访、理顺情绪有效结合,把办理群众信访与加强基层工作和转变作风有效结合。五要改变重收转、轻督办状况。把信访工作与人大常委会履职结合起来,加强人大监督工作力度,进一步提高信访办理工作实效。
第四,加强基层信访工作,发挥人大代表作用。从来信来访的案件中分析,大量的信访件来自基层,许多信访问题的产生源头在基层,且大部分的信访问题通过努力可以在基层得到解决。可见,加强基层信访工作,对于方便群众,维护稳定至关重要。加强基层信访工作,并不是新名词,各种会议也都强调基层信访应做到“三无”(即:无集体上访、无越级上访、无重复上访),在关键时期或遇有重要活动还实行跟踪和“人盯人”措施等,但此举治标不治本,关键是对利益冲突、矛盾纠纷问题未能得到及时有效解决,一些基层干部没有依法依规办事,靠跟踪、盯梢战术,不但不能解决根本问题,反而使积怨越来越深,还会导致信访工作步入违法的误区。因此,加强基层信访工作,关键是把信访工作的责任和工作重心下移,责任落实和追究力度加大,当然目前更重要的是要夯实基础,既要健全机构、充实人员,乡镇设立信访办、村里配备以人大代表为骨干的协调员、信息员等;也要加强上下之间的联系、沟通和指导,进一步健全基层信访工作制度,落实定期接待群众制度,强化工作责任和督办措施;更要教育基层干部,为民着想、善待群众,依法办事、公正执法,同时不回避矛盾,主动做好信访工作,及时帮助群众解决问题,努力做到“小事不出村、大事不出乡、要事不出县”。要充分发挥人大代表在信访中的作用。引导辖区内的各级人大代表积极参与信访工作,发挥他们联系群众紧密、熟悉当地信访问题的成因等优势,让代表运用事实说话,做疏导情绪、化解矛盾工作,积极为选民排忧解难,切实将问题解决在当地,纠纷调处在基层,矛盾化解在萌芽状态。人大常委会组成人员要经常下基层调研,定期到基层接待人大代表,听取人大代表的意见和建议,支持和指导基层开展工作,共同推进基层信访工作扎实有效开展。
第五,贯彻实施《信访条例》,促进工作规范有序开展。国家新修订的《信访条例》已于2005年5月1日起施行。《信访条例》按照以人为本、构建和谐社会和加强民主法制建设的要求,从有效保护人民群众的合法权益,建立良好的信访秩序,确保社会安定稳定的愿望出发,对畅通信访渠道、创新信访机制、强化工作责任、维护信访秩序等方面做了明确规定。人大信访工作必须按照《信访条例》的有关规定,结合人大工作性质,完善人大信访工作制度,按照坚持“以人为本、依法依规办事”的原则,把信访工作纳入法制轨道,融入到人大监督的整体工作中。做到“三管齐下”,即:抓机制,明确责任,严格程序,确保案件办理工作落到实处;抓重点,以点带面,举一反三,确保办理工作的成效;抓协商,定期通报,各方监督,确保办理工作高质量。目前,要在加强《信访条例》宣传的同时,把重点放在规范信访人的行为,避免无序信访;规范人大信访机构和人员编制,为做好信访工作提供最基本的保证;明确信访部门及承办单位的职责,防止工作的随意性。还要赋于人大信访部门制约承办单位比较刚性的工作手段,更好的发挥人大信访部门的作用,努力促进“依法办理信访”局面的形成,开创地方人大信访工作新局面。
相信信访工作通过各级党委、人大、政府的高度重视,各部门的通力合作以及从事信访工作干部的不懈努力,信访工作的地位和作用将会更加突出,在构建社会主义和谐社会中将发挥更加重要的作用。